【李建华】公共政策程序正义及其价值

如果我们把公共政策理解为国家(政府)与公民就某一公共问题通过一定的程序共同做出决策选择，并通过国家行为解决公共问题的过程，那么，公共政策程序正义是指在公共政策的制定、执行、评价与终止的过程中，依照宪法与行政法规的要求，按照一定的顺序、方式与步骤做出政策选择的行动；如果说程序正义就是最好地实现正义结果的方法，那么公共政策程序正义就是通过理性权衡，寻找并选择最有效地实现正义要求的公共政策的方法。

对公共政策程序正义的简单定义，并不意味着我们对公共政策程序正义本质的深刻理解，还需要进行类型学的分析。罗尔斯在讨论分配的份额问题时，提出过纯粹的程序正义问题。他认为，纯粹的程序正义可以通过完善和不完善的程序正义的比较来理解。完善的程序正义是指有一种确定的有关结果公正的标准，并可以设计出有效地实现这一结果的程序。不完善的程序正义是指尽管有一种关于正确结果的独立标准，但是由于人类有限理性所决定，还是可能因为某些偶然的因素而使我们偏离正确的结果，我们无法设计出一种程序以确保正确结果会万无一失地实现。不完善程序正义的基本标志是：“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。”

公共政策程序正义属于不完善的程序正义。首先，公共政策就是政府选择作为或不作为；其次，由于理性的不及，存在着公职人员将公共权力蜕化为谋取私利的工具的可能，因此，我们需要设置一些抑制性的程序，以限制政府公权力的运行，确保公共政策不偏离公共性的目标取向。由此可见，公共政策程序是一种抑制性程序，其目的就是保证政策结果的正当性。判定一个公共政策程序的正义与否，主要依据三个标准：程序所产生的结果与实质正义相一致，公民参与性的广度、深度，以及这种程序所允许的政治权力使用的正当性。判定一种程序是否正义，最基本的是要考察这一程序的选择是否合乎公共政策实质正义的要求。在任何可行的程序中，只有更好地实现公共利益目标的程序才是最合乎正义要求的程序。规则(程序)正义要由实质正义所决定，实质正义是判断程序正义的核心标准。

公共政策程序正义必须满足以下四个要求：第一，公民参与并决定决策，即公民有权提出公共决策议程设置，并参与决策讨论，最后结果应当体现公民理性协商所达成的共识。第二，程序过程中公民地位平等，即公民在决策过程中具有平等的地位并受到平等的尊重。如果说正义的要求首先是平等，那么给每个公民平等参与并决定公共决策的权利，是公共政策程序正义的基本条件。第三，决策过程的价值中立性，即决策过程中，政府必须在各种互相竞争的利益要求中保持中立的态势，平等对待各种利益要求，不有意偏向任何一种价值取向。第四，决策程序的自治，即决策的结果不是产生于程序之前或程序的协商过程中，而是由程序协商的结果最后决定。

公共政策程序正义不仅具有工具性价值，而且更具内在价值。公共政策程序正义的工具性价值，指程序将应然的权利与义务转化为实然的权利与义务，将静态的宪法与行政法律制度转化为动态的政策过程，实现对公共权力的合理性限制。公共政策程序正义的工具性价值主要通过程序本身的自治、理性选择等功能，发现并实现公共利益。

公共政策程序的内在价值是相对于程序产生的结果之外的独立的价值，其价值证明不依赖于程序结果的正当性而内在于程序自身之中。一种正当的程序不仅具有确保政策的选择不偏离公共性的方向的功能，其自身也体现了国家公共权力在决策过程中对其所管理的公民的权利的尊重和社会秩序的自觉合理建构，这就是公共政策程序的内在价值。

从公共政策程序正义与公民尊严的内在关联看，可以将社会视为一个合作体系，公民在这一体系中与他人互动，以实现其个人的目标。

从公共政策程序正义与社会秩序构建的内在关联看，公共政策作为社会系统结构的一个组成部分，对社会秩序的形成与演化有着极其重要的影响作用，同时，社会的构成及其演变也影响着政策类型的变迁。

中国正积极推进社会主义民主政治建设，随着政治体制改革的深入和政府角色的定位的转变，以及社会功能的不断分化，公共政策的程序结构会进一步开放，公民将真正成为公共政策的主导者和受惠者，公共政策程序正义的价值将日益凸现。

（原载《中国社会科学》2009年第1期，录入编辑：乾乾）